Würde der Gastfreundschaft

Von der Ausländerpolizeiverordnung zum Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung: Wer mit linker Politik, Theorie und vor allem Praxis auf bundesweiter oder regionaler und lokaler Ebene in die „Asylpolitik“ der Bundesregierung und deren Konsequenzen für Geflüchtete und Menschen ohne Aufenthaltstitel hineinintervenieren will, braucht einen guten Werkzeugkasten voller Paragraphen zur Hand. Ein Ausschnitt zu Geschichte, Wandel, Gegenwart und Interessen-Hintergründen des Bleiberechts und seine Grenzen.

Am 02. Juli 2015 (und damit nach Redaktionsschluss dieser Ausgabe) soll es soweit sein: Der Bundestag soll das „Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung“ verabschieden. In der Linken scheint man wenig mehr über dieses Gesetz zu wissen, als dass es danach irgendwie leichter wird, Flüchtlinge zu inhaftieren, und das Gesetz deswegen abzulehnen ist. Während Letzteres – ein klares „Nein“ zum Charakter der „Neubestimmung“ – in der politischen Linken zweifelsohne unstrittig ist, ist Ersteres – das engagierte aber zugleich mitunter ausschnittartige oder allzu oberflächliche Wissen um die gesetzlichen Entwicklungen im sogenannten Asylrecht – eher bedauerlich. Denn damit wird die Chance vergeben, eine aktivere Rolle in der Diskussion einzunehmen.

Bereits der Begriff „Asylrechtsverschärfung“, unter der das Thema in der Linken behandelt wird, ist unscharf gewählt. Tatsächlich tangiert der vorliegende Gesetzentwurf das Asylrecht nur am Rande. Geändert wird primär das „allgemeine“ Aufenthaltsgesetz (AufenthG), wobei sich eben viele Änderungen auf die Rechtsstellung von Menschen auswirken, die dem Asylverfahrensgesetz (AsylVfG) unterliegen oder unterlagen. Der vorliegende Artikel wird diese Änderungen keinesfalls auch nur annäherungsweise abschließend vorstellen, zumal Veränderungen, die noch nach Redaktionsschluss durchgeführt werden, ohnehin nicht berücksichtigt werden könnten. Dieser erste Überblick möchte vielmehr dazu einladen, sich um mehr inhaltlichen Tiefgang bei der Auseinandersetzung mit Gesetzgebungsvorhaben wie diesem zu bemühen.

Zur Geschichte des AufenthG

Zur politischen Einordnung des Gesetzes lohnt sich ein Blick in die Geschichte des deutschen Aufenthaltsrechts. Bemerkenswerterweise erfolgte eine erste länderübergreifende Regelung dieses Rechtsgebiets durch die Nazis, die 1938 die „Ausländerpolizeiverordnung“ (APVO) erließen. Die APVO der Nazis galt, zumindest in Teilen, noch bis 1965 fort, bis der Bund mit dem „Ausländergesetz“ (AuslG) eine neue Regelung schuf. Das Ausländergesetz schließlich wurde am 01. Januar 2005 durch das bis heute geltende AufenthG abgelöst.

Tatsächlich jedoch gibt es auch heute noch einige Kontinuitäten zwischen der APVO und dem AufenthG. Das fängt bei der Frage an, was denn überhaupt ein „Ausländer“ ist. Die APVO verstand darunter „jede[n], der die deutsche Staatsangehörigkeit nicht besitzt“. Das entspricht im Kern auch der heute noch gültigen Definition (vgl. § 2 Abs. 1 AufenthG i.V.m. Art 116 GG). Die Ausländerpolizeiverordnung sah zudem etwa die Möglichkeit vor, ein „Aufenthaltsverbot“ (dürfte in etwa der Ausweisung entsprechen, ein Begriff, den die APVO allerdings noch nicht kannte) zu erlassen, wenn ein „Ausländer [...] nicht über genügende Mittel zur Bestreitung seines oder des Unterhalts seiner Familie verfügt.“ Heute ist die Sicherung des Lebensunterhalts eine allgemeine Voraussetzung, um einen Aufenthaltstitel bekommen zu können (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG). Hingegen war die APVO an manchen Stellen sogar liberaler als ihre Nachfolger. So kannte die APVO die bei Ausländerbehörden äußerst ‚beliebte‘ Visumspflicht noch nicht.

Beachtung verdient schließlich auch § 1 APVO: „Der Aufenthalt im Rechtsgebiet wird Ausländern erlaubt, die nach ihrer Persönlichkeit und dem Zweck ihres Aufenthalts im Reichsgebiet die Gewähr dafür bieten, daß sie der ihnen gewährten Gastfreundschaft würdig sind.“
Dieser allererste Satz im Normtext, sein erster Paragraph, bringt auf den Punkt, wie nach der APVO das Verhältnis zwischen deutschen Staatsangehörigen und „Ausländern“ zu sein hatte: Letztere waren eben Gäste, sie nahmen zu einem bestimmten Zweck die – offenbar altruistische – Gastfreundschaft der Deutschen in Anspruch und hatten gefälligst bloß nicht unangenehm aufzufallen. Wenngleich dieser Satz freilich nicht in die Nachfolger der APVO übernommen worden ist, wirkt er bis heute im AufenthG und offenbar auch in den Köpfen mancher Mitarbeiter*innen der Ausländerbehörden nach. Ein*e Ausländer*in, die*der gegen die Bestimmungen des Aufenthalts- oder Asylrechts verstößt, unterscheidet sich nach dieser ordnungsbehördlichen Logik(!) nicht von einem falsch geparkten Auto: Wenn das Auto bzw. ein*e Ausländer*in sich irgendwo unter Verstoß gegen geltendes Recht befinden, sind sie zu entfernen, passiert das nicht „freiwillig“, erledigt die Behörde das.

Jüngere Auseinandersetzungen

Dieses Ordnungsdenken der Nazis mit Langzeitwirkung für Rechtshaltung und populäre Wahrnehmungen von „Einwanderung“ kollidiert seit Inkrafttreten des Grundgesetzes zunehmend mit anderen Vorstellungen. So wurde in Art. 16 GG ein außenpolitisches Kampfmittel eingebaut, welches man „Asyl“ nannte: Um im aufkommenden kalten Krieg der Sowjetunion zeigen zu können, was man von ihr hält, definierte man die aus ihr geflüchteten Personen als politisch verfolgt und erteilte ihnen deswegen Aufenthaltserlaubnisse. Dies hatte jedoch den weder beabsichtigten noch erwünschten Nebeneffekt, dass auch Menschen aus nicht verfeindeten Staaten Asyl beantragten. Folgerichtig sah man sich veranlasst, das Grundrecht auf Asyl nach Ende des Kalten Krieges soweit einzuschränken, dass es seither weitestgehend leerläuft.

Hinzu kommt in jüngerer Zeit das Problem der demografischen Entwicklung und der daraus resultierende „Fachkräftemangel“ (der freilich strittigen Frage, ob es einen solchen überhaupt gibt, soll an dieser Stelle schon aus Platzgründen nicht nachgegangen werden). Gerade arbeitgebernahe Einrichtungen, insbesondere aus dem Handwerk, weisen seit einiger Zeit immer wieder darauf hin, dass sie durchaus Interesse daran haben, junge Geflüchtete auszubilden. Schließlich fehle es an jungen Deutschen, die wegen Nachwuchsmangels vor der Schließung stehende Betriebe übernehmen könnten. Und gerade an dieser Stelle wird der Konflikt zwischen dem überkommenen, ordnungsbehördlichen Denken und neueren, an wirtschaftlichen Interessen ausgerichteten Vorstellungen besonders deutlich: Nämlich spätestens dann, wenn einem jungen Geflüchteten die Erlaubnis verweigert wird, eine Lehrstelle anzunehmen, die anderenfalls unbesetzt bliebe, weil er der Ausländerbehörde keinen gültigen Pass vorlegt. Es zeigt sich, dass bis weit in bürgerliche und etablierte Kreise hinein nur noch wenig Verständnis für derart restriktive Auslegungen der einschlägigen Bestimmungen durch die Ausländerbehörden vorhanden ist. Ihr Verhalten erscheint schlicht unvernünftig.

Der Gesetzesentwurf

Diese Widersprüche in der bürgerlichen flüchtlingspolitischen Auseinandersetzung spiegeln sich auch in dem vorliegenden Gesetzentwurf nieder.

Einerseits will man an dem herkömmlichen Ordnungsdenken festhalten. So soll der neugefasste § 11 Abs. 7 AufenthG die Möglichkeit vorsehen, dass das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF), also die für die Durchführung von Asylverfahren zuständige Behörde, in bestimmten Fällen einer Ablehnung eines Asylverfahrens ein zeitlich befristetes Verbot der Wiedereinreise gegen die Betroffenen verhängen kann. Es ist offensichtlich, dass sich diese Vorschrift gegen Schutzsuchende aus den Nachfolgestaaten des früheren Jugoslawiens richtet. Denn die Vorschrift knüpft einerseits an die Herkunft der Antragsteller aus einem sogenannten „sicheren Herkunftsstaat“ an und andererseits daran, dass ein*e Schutzsuchende*r mehrfach erfolglos Asylanträge stellt. Als sichere Herkunftsstaaten gelten unter anderem Serbien, Mazedonien sowie Bosnien und Herzegowina. Gerade Antragsteller*innen aus dem früheren Jugoslawien wird auch regelmäßig vorgeworfen, wiederholt aussichtslose Asylanträge zu stellen, um eine Abschiebung zu verhindern.

Außerdem gelingt es bis jetzt – also bis heute, kurz vor der Neufassung des Gesetzes – noch häufig, auch in Fällen, in denen ein Asylantrag bestandskräftig abgelehnt worden ist, diese vermeintliche ‚Endstation‘ im Asylverfahren über eine sogenannte humanitäre Aufenthaltserlaubnis gemäß § 25 Abs. 5 AufenhG aufzubrechen und einen Aufenthaltstitel aus „humanitären Gründen“ zu erlangen. Doch diese Vorschrift soll nun neugefasst werden. Der genaue Wortlaut ist zwar zum aktuellen Zeitpunkt, also wenige Tage vor Beginn der Bundestagssitzung zur Verabschiedung der Gesetzes-Neufassung, immer noch nicht ganz klar. Dennoch (oder gerade darum) steht aber zu befürchten, dass diese Möglichkeit drastisch eingeschränkt werden soll. Das Ergebnis wäre, dass viele Betroffene auf Dauer in der „Duldung“ verblieben (sog. „Kettenduldung“). Dabei sei angemerkt, dass eines der großen Ziele des AufenthG bei dessen Einführung darin bestand, diese Kettenduldungen zu beenden – ein Ziel, das ohnehin deutlich verfehlt worden ist.

Und ein weiteres großes, in der medialen Berichterstattung besonders präsentes Problem besteht in dem neu einzuführenden § 62b AufenthG und dem mit dieser Vorschrift neu zu schaffenden Instrument „Ausreisegewahrsam“. Damit ist eine neue Möglichkeit gemeint, Menschen unmittelbar vor Abschiebung für einen Zeitraum von bis zu vier Tagen zu inhaftieren. Die Voraussetzungen sollen deutlich niedriger liegen als bei der herkömmlichen Abschiebungshaft.

Auf der anderen Seite halten zugleich zunehmend die erwähnten volkswirtschaftlichen Überlegungen Einzug in das Gesetz. So sollen geduldete Kinder in Zukunft nach vier Jahren „erfolgreichen Schulbesuchs“ die Möglichkeit haben, eine Aufenthaltserlaubnis zu erlangen. Damit wird vielfach auch eine aufenthaltsrechtliche Perspektive für Familienmitglieder einhergehen. In der bisherigen Fassung sieht § 25a AufenthG eine Dauer von sechs Jahren und einige weitere Voraussetzungen vor, weswegen diese Regelung bislang nur in eher seltenen Ausnahmefällen griff. In dieser Regelung könnte tatsächlich eine Chance für Familien liegen, die bisher über einen langen Zeitraum mit unsicherem Aufenthalt in Deutschland leben.

Interessant ist zudem auch der neu einzuführende § 25b AufenthG, der eine „Aufenthaltsgewährung bei nachhaltiger Integration“ vorsieht. Auch dabei handelt es sich um eine Art Bleiberechtsregelung, die es unter Umständen ermöglichen soll, nach acht Jahren eine Aufenthaltserlaubnis zu bekommen. Dabei ist immerhin positiv hervorzuheben, dass es sich um eine stichtagsunabhägige Regelung handelt. Die Möglichkeit der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis soll also nicht davon abhängen, dass die*der Betroffene vor einem bestimmten fixen Datum in die Bundesrepublik eingereist ist. Auf der anderen Seite jedoch ist die Erteilung auch an eine ganze Reihe weiterer Bedingungen geknüpft. So soll der Titel nicht erteilt werden dürfen, wenn die*der Betroffene seine Mitwirkungspflichten bei der Aufenthaltsbeendigung nicht erfüllt hat. Es ist absehbar, dass manche Ausländerbehörden diese Einschränkung nutzen werden, um Menschen, die keinen Pass vorgelegt haben, die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zu verweigern.

Insgesamt erfolgt der Umbau des Aufenthaltsrechts im Sinne ökonomischer Interessen also erstaunlich zögerlich. Wo in Zeiten des demographischen Wandels Menschen mit Migrationsgeschichte zwar – vor allem von Stimmen aus Lobby-Organisationen des Handwerks und der mittelständischen Unternehmen – in ihrem volkswirtschaftlichen Benefit ‚entdeckt‘ wurden, blieben aufenthaltsrechtliche Neujustierungen von diesen Entwicklungen am Arbeitsmarkt weitgehend unberührt. Das ist merkwürdig, wenn man etwa bedenkt, mit welchem Nachdruck vor diesem Hintergrund ein Umbau zum Beispiel im Bereich des Sozialrechts bereits vor zehn Jahren durchgeführt wurde. „Hartz IV“, also das „ALG II“, wurde am 01. Januar 2015 eingeführt, also genau am selben Tag, an dem auch das AufenthG in Kraft trat. Während jenes deutlich an den Interessen „der Märkte“ ausgerichtet ist, lässt man diese Interessen im Bereich des Aufenthaltsrechts wider jegliche ökonomische Vernunft nur sehr zögerlich zu. Die Frage, wie das Problem wohl heißen könnte, mag die*der geneigte Leser*in sich selbst beantworten.

Und Düsseldorf?

Die Stadt Düsseldorf zeichnet sich durch eine vergleichsweise restriktive Ausländerbehörde aus. Daher steht sie derzeit auch in der Kritik – was sehr gut ist! Ob die veränderten politischen Kräfteverhältnisse und die kritische Aufmerksamkeit für ihr Handeln entlang der Gesetzestexte tatsächlich zu nachhaltigen Veränderungen in der Praxis der Ausländerbehörde führen, wird sich erst noch zeigen müssen. Gerade in Düsseldorf sieht man jedoch, wie Menschen aus der bürgerlichen Mitte sich organisieren, um Geflüchteten zu helfen.

Eine Linke sollte in so einer Zeit versuchen, Akzente zu setzen. Insbesondere darf das bis weit in die bürgerliche Mitte hinein bestehende Unverständnis für das Handeln der Ausländerbehörde und ihrem leitenden Selbstverständnis als Ordnungsbehörde nicht dazu führen, dass eine rein ökonomisch ausgerichtete Zuwanderungspolitik an dessen Stelle tritt. Zwar kann es im Einzelfall für eine*n Betroffene*n die Rettung darstellen, wenn ihm*ihr ein Aufenthalt über eine Erwerbstätigkeit vermittelt wird, insbesondere in Fällen, in denen ein rechtlich relevanter Asylgrund nicht dargetan werden kann. Auf keinen Fall darf das aber dazu führen, dass „nützliche“ Geflüchtete gegen „nutzlose“ Geflüchtete ausgespielt werden. Forderungen etwa nach dem „kanadischen Modell“ sind daher mit Skepsis zu betrachten.

MARCEL KEIENBORG

Marcel Keienborg ist als Rechtsanwalt mit Schwerpunkt Asylrecht in Düsseldorf tätig. Wer der eingangs erwähnten Einladung folgen möchte, findet Kontaktmöglichkeiten auf seiner Website unter https://keienborg.de.