Die Stadt als Konzern

Nicht nur die Privatwirtschaft eignet sich als Labor für den Neoliberalismus, auch die öffentlichen Verwaltungen bieten sich dafür an. In Düsseldorf begann das Experiment 1994. Zeit für eine Zwischenbilanz.

Das "Neue Steuerungsmodell"

In den 1990er Jahren, die Implosion der Sowjetunion war nur wenige Jahre alt und Francis Fukuyama hatte gerade seine These vom Ende der Geschichte und dem endgültigen Sieg des Kapitalismus verkündet, waberte wieder einmal eine Reformwelle durch die Städte und Gemeinden in Deutschland. Mit der Einführung des "Neuen Steuerungsmodells" (NSM) machten sich viele Kommunen daran, Instrumente und Begriffe aus der Privatwirtschaft auf die öffentlichen Verwaltungen zu übertragen.

Nun gilt die öffentliche Verwaltung gemein hin als reform-resistent und wenig beweglich. Warum sollte ausgerechnet hier ein, zumindest in seiner Theorie, sehr tiefgreifender Umbauprozess gewagt werden? Drei Gründe waren ausschlaggebend. Ökonomisch befanden sich viele Städte und Gemeinden in einer Situation, in der sie mehr Geld ausgeben mussten, als sie einnehmen konnten. Jahr für Jahr nahmen ihre Schulden zu. Politisch sahen sie sich zunehmend mit Bürger_innen konfrontiert, die nicht mehr bereit waren, sich von mürrischen städtischen Bediensteten abkanzeln zu lassen, wenn sie ein Anliegen vorbringen oder eine öffentliche Dienstleistung in Anspruch nehmen wollten. Ideologisch hatten die jahrelangen Kampagnen der neoliberalen Meinungsführer_innen dazu geführt, dass in der veröffentlichten Meinung eine Position mehrheitsfähig geworden war, die lautete: Je weniger Staat, desto besser für die Wirtschaft und für die Bürger_innen.

In dieser Situation sahen sich Verwaltungsspitzen vieler Kommunen veranlasst, einen grundlegenden Umbau ihrer Organisationen anzuschieben. Diese sollten effizienter werden und sich zudem stärker an den Wünschen der ansässigen Unternehmen und der Bürger_innen orientieren. Als Blaupause für die Reform dienten Organisationsprinzipien und Leitsätze wie sie in Privatunternehmen anzutreffen sind: Wettbewerb, Konkurrenz, Kostensenkung. Unterstellt wurde, dass profitorientierte Unternehmen effizienter als Verwaltungen seien, da sie ja sonst nicht Gewinne erzielen und am Markt überleben könnten. Übersehen wurde, dass zum einen viele Unternehmen den Wettbewerb selbst nicht überleben und vom Markt verschwinden - und, was viel problematischer ist, dass die Firmen ihre betriebswirtschaftliche Effizienz meist nur erreichen, weil sie Kosten und Nebenwirkungen ihrer Produktion auf ihre soziale und natürliche Umwelt auslagern.

Auf dem Weg zum "Konzern Stadt"

1994 begann die Einführung des neuen Steuerungsmodells in Düsseldorf. Gestartet wurde sie mit einer ideologischen Mobilmachung. Zunächst ging es darum, die Führungskräfte in der Verwaltung und die Politiker_innen im Stadtrat für die Idee zu gewinnen. Die Führungskräfte wurden damit geködert, dass sie nach Ende des Reformprozesses "Manager_innen" sein würden. Dies klang weit bedeutender als der verstaubte Titel "Amtleiter_in". Den Politiker_innen wurde versprochen, die Verwaltung würde nach dem Umbau leistungsfähiger und zudem zielgerichteter durch die Politik zu steuern sein.

Im Kern waren die Veränderungen darauf ausgerichtet, das Verwaltungshandeln zu ökonomisieren und die Stadt als Quasi-Konzern zu steuern. War vorher wichtigstes Leitmotiv der Verwaltung die Rechtmäßigkeit des Handelns ihrer Beschäftigten, so rückte nun die Wirtschaftlichkeit in den Vordergrund. Es ist hier nicht der Raum, auf alle Elemente des NSM einzugehen. Es sollen beispielhaft zwei davon näher betrachtet werden. Zum einen der Versuch "Produkte" zu definieren, die von der Stadtverwaltung erstellt werden. Und zum anderen die Idee, aus Bürger_innen "Kund_innen" zu machen.

Die Idee, Produkte zu definieren, entsprang der Vorstellung, dass auch die privatwirtschaftlichen Unternehmen, an denen sich der Verwaltungsumbau orientieren sollte, Produkte herstellen, nämlich Autos, Computer oder Waschmittel. Nach diesem Vorbild sollte die Verwaltung entlang der Produktionskette ihrer Produkte reorganisiert und der Haushalt entsprechend neu strukturiert werden. Um ein Beispiel zu nennen: Die Mitarbeiter_innen einer Kita setzten sich zusammen und überlegten, welches Produkt sie erstellen. Sie kamen zu dem Ergebnis, dass sie für Kinder in Düsseldorf Kita-Plätze in einer bestimmten Qualität und Menge zur Verfügung stellen wollen. Als sie dann aber darangingen, die Verwaltung um sich herum neu zu organisieren, stellten sie schnell fest, dass diese sich dagegen wehrte. Entsprechend erfolglos verliefen die allermeisten Reorganisationsversuche, und im Wesentlichen blieb alles beim Alten. Auch die Neustrukturierung des städtischen Haushaltes reduzierte sich in weiten Teilen darauf, dass die alten Strukturen nur neue Namen bekamen. Was vorher Unterabschnitt hieß, wurde zum Produkt. Eigentlich sollte der produkt-orientierte Haushalt so aufgebaut werden, dass aus ihm zu erkennen ist, wie hoch der finanzielle Aufwand für ein Produkt ist, in welcher Menge und Qualität es hergestellt wird und welche Erträge mit ihm erzielt werden können. Mit diesen Informationen sollten die Kommunalpolitiker_innen in die Lage versetzt werden, rational zu entscheiden, welche öffentlichen Dienstleistungen, in welche Quantität und Qualität und zu welchen Kosten die Stadt für die Bürger_innen erbringen soll. Bei der Betrachtung des aktuellen Haushaltsplans der Stadt findet man diese Informationen nach wie vor nicht. Zwar heißt er heute "Produkthaushalt" und enthält Informationen (z.B. Abschreibungen), die er früher nicht auswies, davon, ein transparentes Instrument zur rationalen Steuerung der Stadtverwaltung durch die Kommunalpolitik zu sein, ist er jedoch weit entfernt.

Die Idee, aus Bürger_innen Kund_innen zu machen, entsprang der Vorstellung, dass mensch beim Kauf eines Fernsehgerätes viel freundlicher und zuvorkommender behandelt wird als beim Empfang eines Knöllchens wegen Falschparkens. Nun war diese Beobachtung nicht ganz falsch, doch die unterschiedliche Behandlung entsprang nicht aus den unterschiedlichen Bezeichnungen, mit denen die Handelnden belegt wurden, sondern aus den grundsätzlich unterschiedlichen Beziehungen, die bei ihrem Handeln zum Tragen kommen. Kund_in ist mensch immer dann, wenn nicht nur Interesse an einem neuen Fernsehgerät mitgebracht wird, sondern auch das nötige Kleingeld dafür. Nur wer Geld hat, darf darauf hoffen, als Kund_in nett und höflich behandelt zu werden. Zwar gibt es auch bei Kommunen die eine oder andere Dienstleistung, die in dieses Schema passt. Meistens ist das aber nicht der Fall. Entweder werden Leistungen erbracht, denen gar kein entsprechendes Entgelt gegenübersteht (Bau und Unterhalt einer Straße oder einer Jugendeinrichtung etc.) oder solche, die die Empfänger_innen gar nicht unbedingt haben wollen (Knöllchen etc.). Inzwischen scheint erkannt worden zu sein, dass Bürger_innen nicht auf ihre Funktion als Kund_innen reduziert werden können, und im Gegensatz zur Arbeits(losInnen)verwaltung, in der der KundInnen-Begriff sich etablierte, war ihm in der Stadtverwaltung keine große Karriere beschieden.

Was hat die Reform gebracht?

Als in den 1990er Jahren damit begonnen wurde, das "Neue Steuerungsmodell" in den Kommunen einzuführen, waren diese überschuldet, galten als bürokratisch und wenig bürgernah. Der Kommunalpolitik wurde nachgesagt, sie kümmere sich gerne um Prestigeobjekte und verliere sich ansonsten bei der Haushaltspolitik im Klein-Klein. Wenn damals Sparrunden anstanden, kam in der Regel die so genannte Rasenmäher-Methode zum Einsatz: Die Etats aller Bereiche wurden um einen festen Prozentsatz abgesenkt. Dies hatte für Politik und Verwaltung den Vorteil, dass keine Prioritäten gesetzt werden mussten.

Und heute? Die Städte und Gemeinden sind nach fast 20 Jahren Reform höher verschuldet als davor. Wobei dies nicht in erster Linie an der Erfolglosigkeit des NSM liegt, sondern vor allem Resultat der Steuersenkungspolitik der letzten 12 Jahre und der Wirtschaftskrise 2008/09 ist. Wieder stehen Sparrunden in den Städten und Gemeinden an, und wieder wird zumeist nach der Rasenmähermethode gekürzt, obwohl doch mit dem produkt-bezogenen Haushalt ein Instrument zum "intelligenteren" Sparen versprochen worden war. Wenn im Herbst in Düsseldorf die Haushaltsberatungen anstehen, wird dies nicht anders sein. Prestige-Objekte wie der Kö-Bogen werden von den Sparmaßnahmen ausgenommen, beim Rest werden die Mittel pauschal gekürzt.

Es hat sich aber auch etwas verändert. Das Verwaltungshandeln wurde in den letzten 20 Jahren ökonomisiert. Immer öfter werden Entscheidungen damit begründet, dass sich eine politisch nicht gewollte Maßnahme "nicht rechnet". Als die VHS den "Globalisierungskritischen Stadtrundgang" von attac aus ihrem Programm strich, wurde von der Stadtspitze im zuständigen Ausschuss u.a. ökonomisch argumentiert. Die Veranstaltung leiste keinen Kostendeckungsbeitrag. Für Nicht-Ökonom_innen übersetzt: Die Einnahmen aus der Veranstaltung waren nicht so hoch, dass aus ihnen z.B. das Gehalt der Leiterin der VHS oder der Dienstwagen des Oberbürgermeisters anteilig mitfinanziert werden konnte. Sicher ein nachvollziehbarer Grund, die Veranstaltung abzusetzen.

Und noch etwas hat sich verändert. Bürger_innen finden mit ihren Anliegen bei der Verwaltung weiterhin wenig Resonanz. Die Ablehnungsschreiben, die sie bekommen, sind aber höflicher formuliert als früher. Die städtischen Beschäftigten besuchen nämlich inzwischen Seminare, in denen sie "kunden-orientiertes Formulieren von Schreiben" lernen. Soll keiner sagen, die Einführung des "Neuen Steuerungsmodells" hätte keine Folgen gehabt.

PETER